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美国的治霾经验与“大气十条”

2016-07-26 11:36:14

  伴随中国经济的高速发展与城镇化进程,化石能源的消耗逐年增加,空气质量下降、雾霾污染严重等诸多环境问题近年来频繁发生。鉴于2013年1月以来中国又出现长时间雾霾天气,国务院于2013 年9月出台了《大气污染防治行动计划》(下文简称“大气十条”),明确提出:到2017年,全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012 年下降10%以上;京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物(PM2.5 )浓度分别下降25%、20%、15%左右;逐步改善全国空气质量等。

  这一条例被称为“最严大气污染治理措施”,将从治理现存污染、预防污染加剧和保障目标实现三个角度对大气污染实施全面管理。因此,认真分析和解读“大气十条”的特点、认清实施中的挑战、结合国际经验探索应对方案,对于切实执行“大气十条”、加强空气质量管理至关重要。

  “大气十条”的主要特点

  为保障空气质量目标的实现,“大气十条”提出了加大综合治理力度、调整优化产业结构、加快企业技术改造、调整能源结构、完善环境经济政策、建立区域协作机制、将环境质量改善纳入官员考核体系等35 项措施。总体来看,上述措施具有如下特点:

  首先,“污染物减排”措施覆盖范围广,既涉及工业领域的点源排放,又包含建筑、交通等领域的面源和移动源污染控制。对于机动车污染源的管理,又涉及车辆、燃油品质和道路管理三方面,污染控制措施非常全面。已有研究表明,对中国PM2.5 排放源的管理要综合考虑机动车、工业和电厂等;在京津冀地区,机动车排放和道路扬尘占排放总量的比例约为50%,工业排放的占比约为35%。“大气十条”的防控措施分别从静止源、移动源和面源排放三方面着手,符合空气质量管理的原则。

  其次,污染控制措施结合了现阶段的经济发展目标与需求,将产业结构和能源结构优化列为重中之重。“大气十条”明确提出,到2017 年,煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下,非化石能源消费比重提高到13%,这些实质上是对各级政府“十二五”规划及各专项规划所提目标的强化。而且,控制煤炭消费总量、淘汰落后产能、优化能源结构等污染防控措施与各级政府实现能源强度和碳强度目标的措施相辅相成。“大气十条”与已有目标和政策的一致性有利于各级政府部门切实贯彻具体防控措施。

  第三,强制性的行政手段与市场机制并重,环保准入标准、污染物总量控制等措施将被更为严格地执行,同时,节能环保的财税优惠政策也将得到进一步落实。对于财税政策,既有支持企业开展生产转型的扶持政策,又有针对消费者采取的鼓励购买新能源汽车的补贴等措施,同时从生产端和消费端使用市场化的管理手段。整体而言,“大气十条”还是倾向于各级政府部门擅长的行政手段,以保障减排目标的实现。

  最后,通盘考虑空气质量改善目标与地区经济发展目标,将PM10、PM2.5 指标通过任务分解纳入了对各级官员的政绩考核体系。这对于促进地方政府实施环境管理和形成经济发展决策等至关重要。中国尚处于工业化后期,协调环境保护与经济发展之间的矛盾仍是长期挑战,而中国省市级领导的任职期限却相对较短,因此,政绩考核机制一定程度上可遏制地方以牺牲环境为代价追求经济增长的势头,获得经济持续发展的长期收益。

  实施“大气十条”面临的挑战

  从上述特点来看,“大气十条”有明确的污染控制目标,相关措施涵盖了社会经济领域的各个方面。但是,能否切实贯彻这35项具体措施,是实现目标的关键。“大气十条”在实施过程中,尚有一些挑战需要应对。

  首先,大气污染控制目标是按照区域划分的,而京津冀、长三角和珠三角等都是跨越了行政上的管辖领域,这要求区域内的城市之间要紧密合作,政策实施过程中要相互配合,要建立有效的污染联控机制,制定合理的区域规划。而且,“大气十条”涉及环保、工业、交通、建筑等多个职能部门,在实施过程中,一个城市内各部门是否存在职能上的交叉、如何实现污染防控信息(如监测数据)的共享等,都是各级政府亟需考虑与解决的问题。

  其次,“大气十条”类似一个“大气污染防治的五年规划(2013-2017)”,包含明确的减排目标和各项措施。为确保最终目标的实现,在政策执行过程中或者中期(如2015年),如何评估前一阶段政策的实施效果、检验已有政策的有效性、判断是否需要调整污染控制措施,都是不小的挑战。如果缺乏及时的评估,就很难发现政策设计与实施阶段的偏差,无法调整不适宜的措施,为最终目标的实现增加难度。

  第三,“大气十条”中的部分措施,如要求完成燃煤电厂的污染治理设施建设与改造、重点行业脱硫脱硝及除尘设备改造等,都与各种污染防治技术密切相关。因此,政府各职能部门如何选择有效且经济适用的污染治理技术、如何采取市场机制与行政手段并用的方式推广这些环保技术,也是实现污染控制目标面临的一大挑战。

  美国区域雾霾管理的历程与特点

  现代环境问题是工业化的产物,在某种意义上说,现代意义上的环境保护起源于西方。发达国家大多是在20 世纪60 年代开始出现了严重的环境问题,并随着环境问题的发展而不断改革、完善其环境保护政策。因此,研究和总结发达国家在不同时期处理环境问题时所做出的相应政策安排,有利于发展中国家借鉴其经验教训,并更为清晰地认识环境保护政策与管理体制的发展方向。

  为了达到《清洁空气法》的要求,改善雾霾天气,美国环保署(EPA)于1999 年4月颁布了区域雾霾管理条例(Regional Haze Rule ),旨在改善全国范围内156个国家公园等公共区域的空气能见度,控制的污染物包括PM2.5以及会形成PM2.5的复合物。该条例要求各州在2008年1月之前要制定阶段性的减排目标和切实可行的“实施方案”。

  2005 年7 月,EPA 对上述雾霾管理条例做了修订和补充,要求各州运用“最佳可获得的改型技术(Best Available Retrofit Technology, BART)”对电厂和工业污染源实行排放控制,以改善由这些污染源造成的雾霾天气。BART 控制措施的特点是可以同时分析、评估多个污染源的影响,而非仅针对单一或分割的污染源,因为雾霾问题通常是由某个地域内的多个污染源造成的。根据管理条例中新增加的BART 要求,建于1962年8月至1977年8月之间、各种排放累加超过一定限额的静态污染源都被纳入管理控制范围。针对BART范围内的污染源实施防控的过程包括:第一,识别符合BART 要求的排放源;第二,针对每个排放源甄别出会导致雾霾天气的主要污染物;第三,根据每个污染源的污染物排放特点,制定基于污染源的减排目标和措施。

  2006年10月,美国EPA又颁布了可供选择的排放交易项目,以此赋予各州政府更大的灵活性来管理属于BART范围内的排放源,即通过交易方式来完成各州内污染物总量控制目标。2012年5月,EPA在“跨州空气污染管理条例”中也增加了排放交易项目,作为各州实施基于污染源的BART管理的一个替代选择。纳入该管理条例的各州,针对电厂的二氧化硫、氮氧化物等排放,可通过交易项目来实现各排放源的减排。

  除了全国性的空气质量管理外,美国各州也颁布了很多措施来应对区域性的空气问题。例如,加州的空气质量管理一直领先于美国其他各州和联邦政府。加州南海岸空气质量管理局(AQMD)在治理南加州地区空气污染,尤其在控制来自静态污染源排放的大气污染物方面非常成功。其环境政策的目标会综合考虑各种污染物的控制,相关政策包括促进低碳燃料技术的推广与应用、促进可再生能源发展、鼓励新能源汽车应用等。AQMD与州内各城市、县级政府环保部门密切合作,提供必要的技术支持,协助地方政府在其绿色发展方案中制定切实可行的空气质量管理政策。AQMD的职责包括:空气质量监测与检验、规划/标准制定、空气质量管理政策的经济与社会影响评估分析、排污收费等。在政策制定过程中,AQMD 注重量化分析,运用模型工具开展空气质量对于居民健康影响方面的分析与评估,为科学地制定政策提供依据。

  美国区域雾霾管理的做法及借鉴价值

  首先,美国雾霾管理条例既包含具体的污染控制目标,又有实现这些目标的详细的政策措施,每一项条款都界定清晰,可操作性很强。例如,对于BART要求,条例将所有技术归为26大类,各项主要指标都列示得非常清楚。相比之下,“大气十条”更多是纲领性、方向性的政策。在实际工作中,国家环保部或相关部门应当监督各地区制定出符合地域特点的实施细则,并向全社会公开,以保障目标的实现。

  第二,美国EPA在实施区域雾霾管理中注重数据监测、定量化分析和效果评估。例如,EPA曾要求各州于2008年1月前制定切实可行的雾霾管理实施方案。2009年1月,EPA对各州的方案和初步成效做了系统性核查,对于在规定期限内未能完成方案的各州给予强制性管理,并提供各种技术支持。而且,在实施BART排放控制过程中,EPA重视监测数据,运用综合规划模型对电力行业针对二氧化硫和氮氧化物的污染控制政策做了定量化分析,及时评估政策效果。

  中国在实施“大气十条”过程中也应重视定量化的分析与效果评价,衡量是否实现了预期的政策目标;而且,在实施环节也要有定期的信息反馈,以修订不符合发展现状的政策。例如,建立污染源排放清单,定量分析大气污染物排放的地域和部门特征,研究产生PM2.5的排放源,掌握各类污染排放源的贡献比例。同时,加强新排放源研究评估,如燃油含硫量偏高、餐饮烟气排放挥发性有机化合物等都对PM2.5 有不可忽略的贡献,需要加强监测和评估,确定源头后才能制定应对措施,取得事半功倍的效果。

  第三,强制性标准和经济激励措施并用,是现阶段美国环境政策的重要特征。美国EPA基于《清洁空气法》于1999年提出了区域雾霾管理条例,于2005年提出了利用排放交易项目来配合BART排放控制措施,应用灵活、多样化的手段来改善空气质量。可以看出,美国的环境保护政策经历了由强制性措施逐步转向由市场手段和行政措施并用的历程。鉴于污染防治问题的复杂性,中国在实施空气质量管理时要因地制宜,在市场化程度高的地区可探索施行污染联控政策,以达到区域减排目标。

  第四,美国EPA在政策制定和实施中重视公众意见和企业的参与度。在制定BART标准(即排放源覆盖范围)时,EPA先后举行了两次大规模听证会来吸纳公众建议。一些州政府部门还为企业提供免费的能耗审计与能效提高方案。虽然中美在决策机制上存在差异,但利益相关方参与的重要性毋庸置疑,而且被越来越多的中国官员和专家所认可。因此,设计为国内企业、公众所接受的参与渠道尤为重要。例如,政府利用监测与核查数据,为企业提供污染减排和技术改造方案,并视情况提供资金支持,改变以往政府环保部门与企业对立的局面,使政府、企业、公众之间形成合力,寻求共赢策略,来改善空气质量。

  最后,美国EPA 注重各州之间的协调管理,以解决跨州的区域空气污染问题。以氮氧化物管理为例,处于下风向的州可以向联邦EPA 提出管理要求,EPA 将据此针对处于上风向的各州制定污染物排放限额和浓度标准,以改善区域环境质量。“大气十条”中提出了要建立区域协作机制,该措施应进一步细化,首先建立有效的对话与协商机制,制定和实施污染联控政策,以达到区域的减排目标。

  综上所述,美国区域雾霾管理的经验对于中国空气质量管理具有借鉴意义。与此同时,我们更要结合国情来设计、实施和改进污染防控政策,在保障经济持续发展的同时,逐步改善空气质量,探索出一条经济与环境共赢的道路。(来源:中国改革  作者于卿婵为全球环境研究所能源与气候变化项目官员,Zach Friedman为美国气候战略中心专家)

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